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Mission de la Cedeao au Bénin : «Les contours de la  ‘‘diplomatie préventive’’», selon Fernand Azonnanon

La période électorale est souvent des moments de haute tension dans des pays. Et pour éviter des conflits dans le cadre électoral (ndlr : avant, pendant et après), la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest a mis en place un dispositif pour prévenir ces conflits. C’est le cas de la mission qui séjourne actuellement au Bénin. Pour le spécialiste des contextes conflictuels et post-conflictuels en Afrique Fernand Azonnanon, il est important de nuancer sur la ‘‘diplomatie préventive’’ qui n’est une solution Lisez sa contribution !

MA CONTRIBUTION SUR LA MISSION D’INFORMATION DE LA CEDEAO AU BÉNIN.

J’ai entendu parler depuis quelques jours de mission classique de “diplomatie préventive” (DP) de la CEDEAO au Bénin. Pour avoir travaillé au cours des deux dernières décennies dans des contextes conflictuels et post-conflictuels en Afrique, il me plaît de revenir sur quelques aspects de la DP, pour mieux comprendre de quelle utilité pourrait être un tel instrument diplomatique dans la situation qui prévaut actuellement au Bénin.

De quoi parle-t-on concrètement quand on évoque le concept de la “diplomatie préventive”?

Le premier usage du terme «diplomatie préventive» est souvent attribué à un rapport de 1960 rédigé par Dag Hammarskjöld à l’Assemblée Générale des Nations Unies. Il l’a employé dans le contexte de la guerre froide et de la prévention des conflits qui pourraient aboutir à un engagement des deux superpuissances. Il faut noter que l’idée de la prévention des conflits internes aux Etats n’est apparue qu’après la Guerre Froide.

Trente ans plus tard, une définition générale de la diplomatie préventive est donnée par Michael Lund en 1995 : «Le terme «diplomatie préventive» se réfère ainsi aux actions ou aux institutions qui sont employées pour empêcher que les conflits politiques qui se dressent entre ou dans les nations ne cèdent à l’escalade des forces armées. Ces efforts sont nécessaires au moment et aux endroits où les relations internationales ou les politiques nationales existantes apparaissent incapables de contrôler les tensions sans qu’il y ait une éruption de violence».

L’ancien Secrétaire général des Nations Unies, Boutros Boutros-Ghali dans son Agenda pour la paix, en donne une autre définition : elle a pour «objet d’éviter que des différends ne surgissent entre les parties, d’empêcher qu’un différend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un conflit éclate, de faire en sorte qu’il s’étende le moins possible».

Par conséquent, dans la conception officielle des Nations Unies, la diplomatie préventive peut continuer de s’exercer au cœur même d’un conflit ouvert entre des Etats, y compris lorsqu’il a déjà pris une forme armée. Elle tend alors à le circonscrire, à faciliter le rétablissement de la paix (peace-keeping) puis à consolider celle-ci (peace-making). Au contraire, Lund considère que dès que les armes parlent, la DP a échoué, et on passe au stade de crise.

En effet, peut-on estimé dans le cas actuel de la République du Bénin que la “diplomatie préventive” a déjà échoué, avant même de commencer son action? Puisque des armes ont parlé récemment entre des combattants et la population civile, dans une localité bien connue du Bénin, qu’on considère à tort ou à raison comme l’un des fiefs de l’opposition au régime du Président Patrice Talon.

Au vu de ces affrontements qui ont défrayés la chronique récemment, peut-on dire que la DP de la CEDEAO est arrivée trop tard dans un pays déjà en crise ? Je laisse la réponse à cette question à l’appréciation de tout un chacun.

Admettons simplement que la diplomatie préventive n’est ni l’apanage des Nations Unies, ni celle de la CEDEAO ou d’une quelconque institution régionale ou internationale. Elle est un mode d’action auquel peuvent également recourir d’autres entités à caractère régional.

La diplomatie préventive n’est qu’un moyen parmi d’autres, et son efficacité est limitée. Car, malgré toute la théorie qui légitime son action, elle requiert une bonne dose de volonté des acteurs en présence. De plus, il ne faut pas croire que la DP est contre tout recours à la force : si l’emploi de forces armées dans le but de préserver la paix est nécessaire, alors la DP envisage cette dimension.

L’autre chose à retenir, c’est que le concept de DP s’est beaucoup développé depuis la fin de la Guerre Froide (GF), notamment grâce à trois facteurs : la présence de l’opinion publique, le développement des structures multilatérales et de la diplomatie institutionnelle, l’évolution dans la perception des guerres.

Le poids et la présence de l’opinion publique sont assez lourds et persistants lorsqu’on parle de diplomatie préventive. Grâce au développement des nouvelles technologies, le flux d’informations est devenu massif. Ainsi, dès qu’une souffrance devient visible, l’opinion n’admet pas qu’on ne fasse rien. La mission d’intervenir, d’aider, incombe au politique (Etats, organisations internationales). L’opinion publique pousse à l’intervention et s’inquiète dès que le sang coule.

Le tout premier instrument pour palier au plus pressé et limité les dégâts, c’est la DP, car elle cherche à faire le nécessaire lorsque la crise couve, avant qu’elle ne devienne violente et ne puisse être dominée que par une opération armée.

Cependant, l’usage de cet instrument diplomatique pose un problème fondamental : l’opinion ne se sent généralement pas concernée par les signes avant-coureurs (émeutes, manifestations…) et n’est touchée que par le tragique (famine, massacres des populations, exode…). De plus, le coût de l’intervention dans le cadre d’une DP est élevé pour le contribuable et l’on se pose souvent la question de savoir pourquoi mettre en branle une machine extrêmement coûteuse avant que rien de grave ne se soit produise ?

Une autre inquiétude sur l’efficacité de la DP est la motivation des opinions (l’idéal est d’agir le plus tôt possible. Malheureusement, ce n’est souvent pas le cas… sur dans les pays les moins avancés). Cependant, mobilise-t-on les foules sur un risque aléatoire ? Nous en assistons actuellement au Bénin, où des jeunes gens, endoctrinés, las et désabusés sont prêts à bloquer toute la machine économique du pays en prenant d’assaut les routes inter-etats et bien d’autres centres névralgiques du pays. Mais sur quelle base de Coordination ? Nous avons toute suite compris que la mobilisation était faite ça et là sur des initiatives isolées et des bases aléatoires; sans aucune coordination avec les états-majors des partis de l’opposition.

Pour donner une réelle chance à la réussite de la DP, une bonne coordination des actions est nécessaire. Car, dans le concert des nations, on assiste de plus en plus à un formidable développement des structures régionales (exemple de la Commission des Affaires Politique, Paix et Sécurité de la CEDEAO), des structures multilatérales et de la diplomatie institutionnelle : les relations interétatiques sont enserrées dans des réseaux de plus en plus divers et denses. Ces structures sont des forums de DP. L’ONU a mis en place un système de Règlement pacifique des différends(chapitre VI de la Charte). OSCE (1990) s’est dotée d’un Centre de prévention des conflits, à Vienne, ayant une mission essentiellement technique (surveillance des activités militaires).

En 1991, il y a eu la création par l’OSCE d’un Mécanisme de consultation et de coopération en ce qui concerne les situations d’urgence. OSCE a une efficacité limitée en matière de prévention (cf ex-Yougoslavie), mais on assiste à des exemples de reussite, notamment grâce au haut-commissaire pour les minorités régionales : règlement de la question des minorités russes des Etats baltes. En 1993-1995, le Pacte de Stabilité en Europe, est un exercice de diplomatie préventive.

Afin d’empêcher la prolifération des affrontements d’origine ethnique, les PECO sont invités à conclure entre eux des accords confirmant l’inviolabilité des frontières établies et prévoyant la protection des minorités nationales ; en contrepartie de ces accords, l’Union européenne s’engage à hâter l’accueil en son sein des Etats signataires. L’objectif est bien la prévention des conflits, celle-ci devant être assurée par une carotte. L’UE est une machine à prévenir les conflits.

Il faut aussi ajouter qu’il y a eu au cours des dernières années, une évolution considérable des perceptions de la guerre : dans une vision classique, la guerre est l’ultime mode de règlement des conflits entre Etats, où le vaincu n’a qu’à se soumettre. Aujourd’hui, la suprématie des armes ne confère qu’un triomphe illusoire si elle ne parvient pas à obtenir l’acceptation intime du peuple. Les vaincus se rebellent. Ex : USA au Viêt Nam, l’URSS en Afghanistan, Israël-Palestine, etc. Puisqu’on ne peut vaincre, il faut négocier. C’est ici qu’entre en jeu la DP pour amener les protagonistes à la même table de discussions, les conduire à se trouver des intérêts communs. La DP cherche à faire passer les hommes d’une logique de destruction mutuelle à une logique de développement partagé.

Néanmoins, quel que soit le bien qu’on en dit, la DP reste un instrument parmi tant d’autres.

La DP mérite d’être utilisée pour ce qu’elle est : une action dont l’emploi est délicat et dont l’efficacité dépend de conditions précises. Elle se développe à partir de moyens qui préexistent, elle ne mène donc pas à des mutations, mais à des modifications dans l’organisation des structures.

La première tâche de la DP est l’évaluation des risques : analyser, évaluer les dangers. Cela nécessite des observateurs sur le terrain, des spécialistes des zones concernées. Or, le problème qui se pose, c’est qu’avec le surplus d’informations dont on dispose, on court le risque de ne pas clairement sélectionner les péripéties : des choix sont inévitables, laissant certaines crises de côté, car on ne peut être partout.

Au sein de l’ONU, c’est au Conseil de Sécurité qu’il revient de décider ou non de l’importance d’une crise. La décision est donc essentiellement politique. Il en est de même au niveau régional (CEDEAO) où la décision politique des chefs d’états est fondamentale dans la qualification des crises. De plus, dans des régimes fermés, la prise d’informations reste difficile (Birmanie, Irak,…) et dans une moindre mesure au niveau régional, nous avons connu récemment les cas du Togo, du Sénégal, le Libéria, etc.

En matière de gestion des risques, il faut, une fois le risque déterminé, définir les acteurs, les motivations, les enjeux. Or, l’obstacle de toute politique de prévention est de poser en postulat que les acteurs sont de bonne foi, et prêts à jouer le jeu. Si l’un triche, le recours à la force est inévitable. On doit donc s’adapter à la spécificité de chaque crise, mettre en place des moyens d’action, de pression, de négociation «bricolés».

Qu’est-ce qui peut alors nous garantir dans la situation actuelle au Bénin, qu’un l’un des acteurs ne triche pas ?

Nous avons vu là DP en action depuis plusieurs années dans la Région des Grands Lacs, en RDC, au Nigeria, au Pakistan, dans la péninsule coréenne. Et aujourd’hui, dans de nombreuses régions du globe. On fait mauvaise presse à la DP, car les échecs sont cinglants. Et les réussites peu médiatisées…

Depuis la fin de la GF, la DP est engagée dans plusieurs types de conflits:

– conflits ethnopolitiques (Ex-URSS)

– conflits postautocraties en Afrique Subsaharienne (RDC, Burundi, Somalie, etc.)

– conflits relatifs aux nouvelles démocraties : Haïti, Guatemala, Libéria, Sierra-Leone, Togo, Nigeria, Mali, Tchad, RDC, Burkina-Faso, etc.

De toute évidence, la DP est une arme en faveur de la démocratie. Cependant, elle exige selon Lund, 5 conditions fondamentales pour être efficace:

1) deux parties doivent se trouver des objectifs politiques communs. Ex de l’UE et la Slovaquie/Hongrie.

2) non pas que de la diplomatie pure et simple doit être utilisée : recours à la force, pressions économiques, frappes préemptives…

Cependant, les politiques mises en œuvre doivent être à la hauteur des forces hostiles en présence, ainsi que réalistes : ex du Rwanda, et l’échec de l’évaluation…

3) un engagement fort des voisins, frontaliers ou régionaux. Ex de la sphère d’influence américaine sur l’Amérique Latine. Les organisations régionales et les puissances d’influence ont une légitimité pour intervenir.

4) des institutions d’état fortes et un fort pouvoir politique. Il ne faut cependant pas que des initiatives armées aient déjà été entreprises (ex : Bosnie-Herzégovine, sinon, l’intervention internationale est risquée, ce qui suppose une ingérence ?)

5) union des acteurs au sein d’institutions communes comme la CEDEAO, dans un processus démocratique (accords, traités, élections…)

Retenons tout simplement que la DP est un instrument qui s’est révélé indispensable depuis la fin de la GF et l’explosion de multiples conflits régionaux, ethniques, religieux, etc. La DP reste cependant un outil parmi d’autres : les conditions de son efficacité sont rarement toutes réunies. Donc ne rêvons surtout pas que l’extraordinaire ou le miracle se produise au Bénin. De plus, pour que la DP intervienne, il faut que la nécessité s’en fasse ressentir pour les grandes puissances, pour les chefs d’Etats de la sous-région, qui sont les acteurs principaux dans la prévention des conflits.

Or, de nombreuses régions ensanglantées restent peu «intéressantes». Les enjeux politiques, financiers sont trop importants pour que les leaders politiques osent s’engager dans des conflits dont l’issue est trouble. La DP doit donc devenir un instrument souple, exercé par les Nations Unies, ou par les institutions d’intégration régionale, seules institutions capables de se donner la légitimité pour un droit d’ingérence. La DP doit aussi s’sppuyer d’une véritable force de persuasion tant politique que militaire. L’intervention américaine en Irak a relancé le débat autour de la légitimité de la DP.

Si l’Irak ne représentait pas un danger immédiat pour la sécurité internationale, les pays ayant un intérêt dans la région (USA…) se sont cependant engagés dans une guerre qui n’est pas la leur… Restent donc des conflits périphériques peu dangereux au regard des intérêts financiers et politiques des grandes puissances (Darfour, Ouganda, aujourd’hui le Mali, etc) et qui malheureusement, ne sont guère intéressants pour les opinions publiques…

Voilà pourquoi nous devons cesser de croire que la DP serait la panacée à tous les problèmes du Bénin dans le présent contexte électoral.

Fernand Azonnanon.

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